药品集中带量采购作为我国深化医药卫生体制改革的重大决策部署，是破解群众“看病贵”难题的关键举措。目前，国家层面已组织开展十批药品集采，聚焦高血压、糖尿病、心脑血管疾病等临床常见领域品种，一大批通过质量和疗效一致性评价、竞争充分的成熟药品中选，显著降低公立医疗机构的药品价格，提升患者用药质量。然而，长期以来集采药品的供应渠道主要局限于公立医疗机构。在“购药难、购药远、购药贵”等问题尤为突出的基层医疗机构、对质优价宜的高性价比药品需求最为迫切的村卫生室和零售药店等基层用药“末梢”，集采药品难以覆盖，群众对集采药品“看得见、买不着”，一定程度上限制了广大基层群众享受集采改革成果。
做好顶层设计，构建“三进”政策框架
2021年，国务院办公厅《“十四五”全民医疗保障规划》中指出，要持续扩大国家组织高值医用耗材集中带量采购范围，“鼓励社会办医疗机构、定点零售药店参与集中带量采购”。2024年5月，国家医保局发布《关于加强区域协同做好2024年医药集中采购提质扩面的通知》，提出“鼓励村卫生室、民营医疗机构和零售药店参加集采，向其发放报量和平台采购账号，并提供必要的培训、政策咨询等服务”，明确了集采药品进村卫生室、进民营医疗机构、进零售药店（以下简称“三进”）的总体方向。
随后，国家医保局多次组织赴基层深入开展调研，考察基层药品供应现状，发现集采药品进基层存在的堵点和难点。2024年7月，国家医保局会同国家卫生健康委印发《关于加快推进村卫生室纳入医保定点管理的通知》，指导各地加快将村卫生室纳入医保定点管理，解决了基层就医购药报销难的问题，同时强调加强配套支持，鼓励村卫生室使用质优价宜的集采中选药品。12月，两部门又印发《关于完善医药集中带量采购和执行工作机制的通知》，再次强调，“积极鼓励村卫生室（社区卫生服务中心/站）、民营医疗机构、零售药店参加集采，方便群众就近购买中选药品”。在同期开展的国家组织第十批药品集采中，采购文件中对申报企业的供应保障要求已由先前批次的“满足医疗机构临床用药需求”，更新为满足“包括社区卫生服务中心、乡镇卫生院，及其代管或实行统一采购药品的社区卫生服务站、村卫生室，参与报量的民营医疗机构、零售药店等”所有医药机构的用药需求，确保集采药品在基层“愿意用、用得上”。
瞄准基层药品供应痛点，打通基层用药“末梢”
长期以来，基层医疗机构普遍存在药品配备种类不足、质量缺乏保障、采购环节不透明、回扣现象频发等诸多乱象。集采药品“三进”行动能让更多患者享受到质量有保障、价格可承受的优质好药，同时有利于规范基层医药市场秩序，打击非法药品销售和不合理用药行为，保障基层百姓用药安全，优化资源配置，提高医疗服务质量和效率，进而构建更加完善的医疗卫生服务体系。在这个过程中，需要医保部门、各级医疗机构、医药企业和配送企业等多方配合、通力协作，解决长期存在的痛点难点，才能使行动真正有效落地。
一是破解药品可及性不足。基层医疗机构受制于采购规模小、配送成本高、结算周期长等因素，难以稳定配备集采药品，如浙江省永康市村卫生室普遍仅能提供不足20种慢性病用药，部分卫生室月均药品采购额不足200元，企业配送成本高、意愿低。对此，各地实施“三进”行动时，通过平台直供、动态清单、集中配送等方法破解瓶颈。永康市通过HIS系统实时下单购药，利用乡镇卫生院集中配送集中提货，释放基层活力；河南省洛阳市积极引入医药集采App，形成“省级平台保障乡镇以上机构+移动终端覆盖基层单位”全覆盖模式；内蒙古乌海市创新“医保搭台+连锁主导+第三方物流”模式，依托本地医药配送企业建立区域仓储中心，实现48小时内直达药店，系统性解决基层药品供给难题。
二是破解基层用药层次低。部分基层医疗卫生机构药学人员配备不足，专业知识更新缓慢，群众经济承受能力有限，一些质量层次高、治疗效果好但价格相对较高的药品难以普及。集采之后更多疗效好、副作用小的好药价格降下来了，患者也愿意使用效果更好的集采药物。为进一步强化基层药品配备，多地设置了“三进”行动推荐目录或推荐配备种类。医保部门遵循企业自愿、主动承诺、产能充足、保障供应的原则，在本地落地执行的中选药品中，结合当地慢性病谱系和群众需求，遴选临床常用品种，并实施动态调整，满足基层用药需求，提高基层用药水平。
三是破解基层参与动力不足。一些基层村医和群众对政策了解不足，对集采药品存在顾虑；村卫生室和药店需要营利，担忧集采药品价格低会压缩利润。为消除群众顾虑，让群众放心买药，各地普遍对“三进”单位采取统一标准化管理，如陕西省西安市采取“五统一”管理：统一悬挂标识、统一设置专区/专柜、统一采用双标签公示药品价格、统一公开制度承诺、统一公布监督电话，确保集采药品执行过程清晰明了、公开透明，让群众放心购药。为提高基层机构的积极性，各地设计差异化激励机制：对村卫生室，通过纳入医保定点和开通“村医通”实时报销提升收益，对药店，允许合理加价（多地明确15%上限）并发放“集采便民药店”标识导流患者；对民营医院，提供医保结算优先通道。如本专栏报道的江西省萍乡市制定集采药品“三进”工作评价激励办法，对评价结果为优秀的，采取免除当年质量保证金、预付医保资金、优先纳入定点等一系列激励措施，另外设置增量政策，奖励一笔医保服务能力提升经费，着力提升村卫生室的积极性。
强化技术赋能与政策协同，推动“三进”行稳致远
集采“三进”通过系统性制度设计、地方实践的创新探索和配套体系的持续完善，正在重构基层药品供应生态，逐步实现药品可及性提升、医疗费用负担下降和医保基金使用更高效的三重目标。但在当前阶段，仍需着力破解利润挤压与生存压力、供应链与配送瓶颈、政策执行与监管挑战等核心矛盾，需通过技术赋能、数智化监管等手段加强政策协同，构建可持续机制，推动政策长远发展。
一是数智化赋能，整合医保经办、配送企业、医疗机构等多部门数据，建立全流程数据共享机制，优化采购流程，提升配送能力与效率，加强药品库存管理，实施全生命周期监管，提升基层服务能力，助力基层用药管理。二是强化政策协同，加强医保、卫生健康、药监等多部门的协同配合，形成政策合力。如医保部门制定更加科学的集采机制，提高集采中选结果的合理性和有效性，同时，进一步优化医保支付政策，建立医保支付与集采政策的动态调整机制；卫生健康部门加强对医疗机构的管理，引导其合理使用集采产品；药监部门强化药品审批制度和质量监管，确保产品质量安全。
集采药品“三进”行动让医改红利穿透“最后一公里”，促使优质医疗资源真正下沉惠及普通百姓。随着区域协同深化与数字化赋能，一个“质优价宜、透明可及”的基层用药体系正加速形成。展望未来，集采“三进”应更加注重政策弹性与基层适配性，在保障药品质量与供应配送的基础上，真正实现“群众得实惠、机构能发展、企业愿参与”的多方共赢格局。（ZGYB2025.07）
作者 | 郭丹 首都医科大学国家医疗保障研究院价格招采室副研究员
来源 | 中国医疗保险
编辑 | 徐冰冰 刘新雨
